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发表于 2008-10-20 14:01
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土地制度改革迈出关键一步
《财经》记者 常红晓 [10-20 08:01] 共有2条点评
十七届三中全会《决定》打破了现有“非农建设用地必须征为国有”的格局,赋予农村集体土地与国有土地同等的地位
【《财经网》专稿/记者 常红晓】中国土地制度将走向何处?随着2008年10月19日下午《**中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下称《决定》)的全文公布,诸多猜测和讨论终于有了答案。
根据**十七届三中全会通过的《决定》,中国将保留土地分别由国家和农民集体所有的制度框架,土地不会“私有化”。与此同时,改革现有征地制度,“逐步建立城乡统一的建设用地市场”,确保农村集体建设用地与国有土地“同权同价”。
这显示出中国决策者决心从保护农民土地权益出发,规范和改革现有土地管理制度。一方面,赋予农民稳定而“长久不变”的土地承包经营权,激励农民保护耕地;另一方面,农民可以集体建设用地参与非农建设,保障农民以土地参与工业化和城市化的权利。
土地问题专家指出,《决定》打破了现有“非农建设用地必须征为国有”的格局,赋予农村集体土地与国有土地同等的地位。这是对现存土地管理制度的重大改革,也标志着中国在破除城乡二元体制上迈出关键一步。这超出了此前诸多学者的期望。
淡化土地“所有制管理”
按照《决定》,中国的土地管理将逐渐淡化“按所有制分类管理”,强化“规划管理”和“用途管制”。《决定》认为,土地制度是农村的基础制度,要“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,进一步完善农村土地管理制度。”
目前,中国土地按所有制可分为两类;一是城市土地,归国家所有;一是农村土地,归农民集体所有。目前,国有土地使用权可自由公开交易;但集体土地却只能限于耕种或村庄内公共建设,不能抵押和买卖。
较之国有土地,现有法律对农村土地存在“所有制歧视”。按照现行《土地管理法》,除了宅基地,农民对集体所有的土地只有耕种的权利,不能抵押,也不能转入非农建设;一旦农村土地转为非农建设,必须征为国有。这事实上矮化了“集体土地所有权”。
相对“所有制管理”,“用途管制”则是相对科学的办法。所谓“用途管制”,就是说各级代议机关通过制定土地利用规划,把一定区域内的所有土地分为农业用地、建设用地、未利用地等类,然后按照规划的用途实施管理。
按照“用途管制”的思路,政府只是土地规划的执行者,负责执行代议机构通过的土地利用规划。一块土地如果规划为耕地,就不能随意转为建设用地;一块土地如规划为建设用地,就不能擅自改为它用。至于该土地所有权谁属,并不重要,也无需区别对待。
在“用途管制”的框架下,政府只是负责按照规划的土地用途进行管理,不再享有超越规划的权力,也不能擅自修改规划。而农民集体所有的土地,如果规划为耕地,就不能随意变为建设用地。如果规划为建设用地,则可用于非农建设,享有与国有土地同样的权利。
这对正处于工业化和城市化加速阶段的中国而言,有利于从严控制城市建设用地规模,有利于农民分享土地增值收益,保护农民土地权益。从长远看,消除“土地所有制歧视”,有利于逐步打破城乡二元体制。
“用途管制”的前提是科学规划。而规划的前提是土地“产权明晰”。此次《决定》也提出,要“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。”这是土地“用途管制”的基础环节。在此基础上,“科学规划”及其“严格执行”将成为整个“用途管制”的核心。
经营性用地可不征用
纵观此次《决定》,最有意义的突破在于缩小了征地范围,把征地限定于公益性项目。而对非公益性项目用地,《决定》首次提出,在符合规划的前提下,国家可不行使征地权,农地依然归集体所有,但其使用权可依法进入“城乡统一的建设用地市场”交易。
具体而言,《决定》的突破有两点:一是逐步缩小征地范围,对“城市规划区范围外的非公益性项目”,不再征地,允许农民以集体土地“参与开发经营”;二是 “逐步建立城乡统一的建设用地市场”,“农村集体经营性建设用地”可依法转让,并“在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。
首先,就“改革征地制度”而言,《决定》要求:“严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。”“依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”
土地学者分析指出,《决定》明确了征地制度改革的主要方向。也就是说,在城市规划区范围内,政府依然可行使征地权,但必须“及时足额”给予补偿,更重要的是补偿要依据“同地同价原则”。这更像是基于土地权利的“市场化赔偿”,而不是现行的按照农地产值一定倍数的“产值补偿”。
而在城市规划区范围外,凡是公益性建设项目,依然可继续征地。但“经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”这意味着农民集体土地也可用于非农建设。
“这实际上为农民利用集体土地参与非农建设提供了一个制度通道”。国务院发展研究中心农村部研究员刘守英告诉《财经》记者。
其次,就“农村集体经营性建设用地”而言,《决定》明确,凡是依法取得的“农村集体经营性建设用地”,“必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。
这意味着今后的建设用地由过去单一的国有土地变为国有和集体所有两种类型,供地主体由一个变为两个。随着一部分农村集体建设用地进入市场,事实上增加了工业或商业用地的供应,这有利于降低中国工业化和城市化的成本。
在刘守英看来,这无疑是对农村集体土地进入城乡建设用地市场提供了政策依据。随着《土地管理法》的修改,上述中央政策还将上升到法律层面。而随着城乡统一的建设用地市场的建立,广东等地“农地入市”的试验将在更高层面得以“确认”,并在更多地方推行。
告别土地“城乡分割”
在农村改革30周年之际召开的**十七届三中全会,广受国际社会关注,也为国内各界关心。而执政党就农村改革发展专门制定政策性文件,为今后一段时期农村改革“定调”,也是1998年以来的第一次,自然引人注目。
正如《决定》所言,“土地制度是农村的基础制度”。显然,土地问题是中国“三农”问题的核心,其政策的变化不仅影响农民的切身利益,也关涉中国的经济发展和社会进步。围绕土地所发生的矛盾和冲突也是进一步决策者推进土地制度改革的动力所在。
应该看到,此次《决定》把“改革征地制度”和“建立城乡统一的建设用地市场”作为整个土地制度改革的重点,可谓是切中肯綮。针对现存土地制度、土地管理、建设用地市场形成中最紧迫的任务和最突出的矛盾,《决定》提出了颇具突破性的改革办法。
按照《决定》,中国未来将逐步实现城乡土地“同地同权同价”。在城市规划区范围外,农民有权以集体所有的土地,参与非公益性建设项目的开发建设;而农民集体经营性建设用地转让,与国有土地享有平等权利。农民由此获得的不仅仅是耕种的权力,而是与城市土地等同的财产权利。
作为农村集体建设用地的主体,宅基地也是《决定》规范的内容。《决定》首先提出,“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权”。这事实上是明确了宅基地制度改革的方向,就是把宅基地作为用益物权加以保护和管理。
学者指出,《决定》关于土地管理制度改革的内容,对现有土地管理制度提出了严峻的挑战,亟需修改现有土地法律法规。目前,最为紧迫的是尽快修改《土地管理法》。其实,正是《土地管理法》赋予了地方政府低价征用农地、高价卖出的权力。这正是当前土地矛盾和冲突多发的制度根源。
中国城乡二元体制形成已久,城乡分治不仅体现在户籍制度、土地管理、财税体制上,也体现在教育卫生和社会保障等多个方面。近年来,城乡收入差距持续扩大,也与农民的权利缺失密切相关。而实现城乡土地的“同地同权同价”,无疑是向着改变城乡二元体制的方向迈出的关键一步。■ |
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