国库管理变化----央行与财政部之争导致债市变化的忧虑

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国库管理变化----央行与财政部之争导致债市变化的忧虑

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"预算法"修正并公示,通过在即

* 国库业务由"央行经理"遭删除

* 国库资金过程监督化为乌有

* 货币政策操作将因此受干扰

* 国库管理应服务宏观经济大局

记者 毕晓雯

路透香港7月31日电---中国修订後的"预算法"正在徵求公众意见,其中删除了实施近30年的中国央行"经理国库"的制度性条款.这意味着此前财政部与央行在国库管理中分工合作、相互制衡的机制将被废除,令国库收支过程中所受的实时监督化为乌有.

同时,因财政资金投放与基础货币密切相关,对金融市场流动性有着重大影响,这一改变也将给宏观调控带来更多的不确定性,从而影响宏观政策的执行效果.

因此,学者们建议,好的国库资金管理制度必须将"决策、执行权"和"现金、账户管理权"相分离,绝对不宜合并在一个行政部门内部.而国库业务由"央行经理"在经历了长期的实践检验後,已经证明可以合适地将上述两权相分离,是目前行之有效的国库体制模式.

他们并提出,近年来央行与商业银行已建成了成熟、稳定的清算、信息及网络系统,各项财政收入或拨款已完全能做到实时到账,确保几秒钟之内就可以到达企业或老百姓的帐户.因此,包括目前游离在国库之外的财政专户等非税收收入,都可考虑纳入中央国库的统一管理.

"国库业务由央行经理的制度改变以後,谁来实施具体过程中的监督呢?"中国国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松问到,尽管人大会审议表决每年预算案,审计署也会进行审计监督,但这属於事前、事後的必要环节,而不是过程中的实时监督.

中国央行国库局局长刘贵生近日接受媒体专访时也表示,国库"经理制"实际上是赋于央行的国库监督权,所谓监督也不是央行要监督财政,更不是与财政"过不去"、"对着干";恰好相反,国库监督是为财政服务,是为财政资金的安全完整把关守口.既是财政内部监督的有效配合,也是人大监督、审计监督的有益补充.

"财政部相当於国库的'会计',人民银行相当於'出纳',《预算法》修正案的这种规定,等於是将会计和出纳都委任给财政部,这显然是不合理的."知名财税专家马靖昊也指出.

他并建议,对於这样一个约束政府权力、限制***污吏、与每一个纳税人相关的大法,应该公示全文、广泛宣传,甚至公开辩论争议,并应该延期审议.

国库是指国家金库,主要用於预算资金的收纳、划分、留解和支拨.央行国库局参与拟定国库管理制度、国库集中收付制度;还承担国库现金管理有关工作;按规定履行监督管理职责,维护国库资金的安全与完整等.

1983年以前,中国没有独立的商业银行,中国人民银行扮演着中央银行和商业银行双重角色,由此形成了人民银行代理国库体制.1984年开始人民银行专门行使中央银行职能.

1985年,基於"保障国库资金安全"、"权利监督制约"、"有利两大政策协调"和"加强财政管理"等考虑,中国颁布了《国家金库条例》,将央行国库管理职能正式由"代理"明确为"经理",确立了现行的人民银行经理国库体制.

**部门利益应服从大局**

一项运行近30年的法规在静悄悄的过程中就要进行调整,除引发公众对央行与财政部之间权力之争的关注外,更多则引发为何要修改的思考.

"这个做法是要回到大财政小银行之争,甚至财政部独裁的时代了吗?这是回归计划经济的信号吗?"全国工商联并购公会会长王巍已担心如此做法是否是中国市场经济改革的倒退.

但究其背後,此次二大权力部门之争,显然也是市场经济推进的必然产物.由於财政资金的收缴都是要通过商业银行从企业账户上把钱扣出来,再转给国库存入央行报表,在争夺存款已达白热化的近几年,如何让令人垂涎的财政资金多在银行自已账上停留几天,已经成商业银行家家都在打的小算盘.

"从商业银行本身来说,有时也可能容易这样做,但是这就影响了国家库款的到账,商业银行容易周转了,但是影响了国家的利益."前央行副行长苏宁曾公开表示,所以,人民银行在这方面要求是很严格的,通过检查、监督,要求商业银行收纳的财政收入必须及时交到人民银行国库里.

央行公布的数据显示,仅2004年到2009年,商业银行就延压500多亿元人民币的财政资金及时进入国库.

此外,财政部同样也有增加自主权并提高国库资金运作回报的动力,而如何提高巨额国库资金回报的课题已困扰财政部多年.

有关接近财政部的人士就指出,财政部近年来对如何推进国库资金的使用效率十分关注,并向有关部门提出过各种各样的建议,但往往都被央行挡回去了,二个部门之间的较力已不是一两年的事.

"比如国库现金定存操作,经常出现财政部已与央行国库局达成一致并提出计划,但央行货币政策司却以影响货币政策执行为由'一票否决'."上述知情人士透露,这令财政部在许多情况下都相当不满.

数据显示,国库资金近年来连续攀升,目前余额高达约2.7万亿元;2010年,国库办理收支业务7.62亿笔,收入14.35万亿元,支出13.8万亿元.

上述反应仅为财政部与央行在国库管理诸多矛盾中的一个,但专家们指出,这恰恰是两大权力部门分工合作、相互制衡机制最好的体现.

巴曙松就表示,"财政资金投放与基础货币的关系密切,进而影响金融市场流动性的松紧,这实际上是关切到国家宏观调控的全局问题."

**有效监督与效率低下之争**

此次将国库的央行"经理制"改为"代理制",最令公众担忧的则是有效监督权的缺失.财税专家马靖昊就指出,代理制实际上是主张央行国库受财政部门领导、对财政部门负责,资金收付过程中的监督与制衡的机能将不可避免地丧失殆尽.

但也有财政部相关人士指出,央行国库"经理制"也存在效率低下的问题.在财政资金拨付过程中,还需要央行的审批程序,需要央行负责领导签字通过,这往往会减缓财政资金下达的速度.而财政资金的下划,是按照年初预算,中间不应该也无需央行的审批.

对此,央行有关人士则表示,对於流程中出现的一些问题和分歧,双方完全可以坐下来交流,在流程上进一步优化.但以分歧为由就毁掉长期以来行之有效的实践成果和法律安排,需要重新单独研究和论证,并评估此改革成本以及可能带来的负面影响.

央行数据显示,仅2010年,国库就拒绝办理各类违规业务30万笔,金额992亿元.

山西省财政厅一位官员就表示,国家出台了不少针对农民的优惠政策及补贴,但农民往往还是要骂娘,究其原因就是许多补贴发放仍在以人工方式进行,没有很好的利用金融机构的电子银行系统,导致农民消耗不必要的人力和时间.

"就算各级财政对这类款项的划拨能快速决定,没有银行网络的支持同样做不到有效率."他称.

而包括央行在内的金融机构则在这方面拥有中国最为明显的优势.目前,国库已建成财税库银横向联网系统、国库会计数据集中系统和国库管理信息系统,这三大系统既可以使纳税人足不出户,几秒钟内就把税款直接缴入国库,也可以使国家的财政补贴几秒钟内直接到每一个账户里.

"它的好处就是没有中间环节,非常快捷而且非常安全,可以检查,每一笔账都是很清楚的,不容易出现错误."前央行副行长苏宁称,"这既有利於对於财政资金的管理,又有利於老百姓及时拿到资金."(完)